Sécurité sociale : l’Assemblée vote le déficit pour compenser la politique néolibérale

24 octobre 2019, par Roma­ric Godin et Manuel Jar­di­naud, sur Mediapart

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En pre­mière lec­ture, l’Assemblée natio­nale a acté que l’État ne com­pen­se­ra pas dans le bud­get de la Sécu­ri­té sociale les exo­né­ra­tions et les trans­ferts de coti­sa­tions qui lui servent à mener sa poli­tique de baisse d’impôts. Un pré­cé­dent d’ampleur auquel les oppo­si­tions et une poi­gnée de dépu­tés LREM ont ten­té, en vain, de s’opposer.

L’analyse est sans appel. Il s’agit d’un « chan­ge­ment radi­cal de phi­lo­so­phie ». Un peu avant minuit, dans la nuit du 22 au 23 octobre, Valé­rie Rabault, à la tête du groupe socia­liste à l’Assemblée natio­nale, ne déco­lère pas. Les dépu­tés débattent de l’article 3 du pro­jet de loi de finan­ce­ment de la Sécu­ri­té sociale (PLFSS). Cet article, pour­tant reje­té en com­mis­sion avec l’apport de voix LREM, pré­voit que, désor­mais, l’État ne com­pen­se­ra pas les baisses de cotisations.

C’est donc une rup­ture his­to­rique du pacte social fran­çais. Depuis 1994, en ver­tu de la loi Veil, les com­pen­sa­tions étaient la règle. Pour une rai­son évi­dente : la Sécu­ri­té sociale, depuis sa créa­tion en 1945, est en théo­rie gérée par ceux qui payent les coti­sa­tions sociales : les employeurs et les salariés.

Agnès Buzyn, ministre de la santé. © Reuters

 
D’ailleurs, en com­mis­sion des affaires sociales, c’est une dépu­tée LREM, Del­phine Bagar­ry, qui avait fait un petit cours d’histoire à ses col­lègues de groupe fort peu loquaces ce jour-là alors que la dis­cus­sion por­tait sur la pos­si­bi­li­té d’a­men­der ce fameux article 3 : « En adop­tant ces amen­de­ments, nous témoi­gne­rions de notre atta­che­ment au prin­cipe de la ges­tion pari­taire de la Sécu­ri­té sociale, tel qu’il a été pen­sé par le Conseil natio­nal de la Résistance. » 

Si l’État décide de réduire ces coti­sa­tions sans l’accord una­nime des par­te­naires sociaux, alors il lui revient de ne pas faire payer sa déci­sion à la Sécu­ri­té sociale et de com­pen­ser les pertes de recettes.

Dans l’hémicycle, mal­gré la demande insis­tante de l’opposition de déca­ler le débat au len­de­main, en ver­tu du nou­veau règle­ment de l’Assemblée qui incite à évi­ter tout débat au-delà de minuit, l’amendement est fina­le­ment dis­cu­té et reje­té au milieu de la nuit par 93 voix contre 51, plus une abs­ten­tion. L’ar­ticle 3 est ensuite voté dans son ensemble avant la sus­pen­sion de séance à 1 h 05.

Mal­gré l’heure tar­dive, l’ensemble de la gauche a ten­té de faire bas­cu­ler le vote sur l’a­men­de­ment, tout comme les élus LR, UDI et Liber­tés et ter­ri­toires, mais aus­si huit dépu­tés LREM. Fait notable : mis en dif­fi­cul­té tout au long de la dis­cus­sion, le rap­por­teur géné­ral LREM Oli­vier Véran n’a pas pris part au vote… Il avait expli­qué être atta­ché à cette auto­no­mie des comptes sociaux mais refu­sé de sou­te­nir l’amendement en rai­son de « l’imbroglio juri­dique » auquel il condui­rait en met­tant le PLFSS en contra­dic­tion avec le pro­jet de loi de finance (PLF).

Une frange non négli­geable de la repré­sen­ta­tion natio­nale, dont cer­tains au sein de la majo­ri­té, a ten­té de sau­ver une cer­taine concep­tion du modèle social fran­çais. En vain.

Car l’époque semble révo­lue où quelques grands prin­cipes poli­tiques prennent le pas sur des mesures tech­niques. Du moins à ce niveau. Car, en réa­li­té, la loi Veil était déjà contour­née. En 2019, il man­quait deux mil­liards d’euros de com­pen­sa­tions par des arti­fices comp­tables. Cette fois, l’attaque est fron­tale et plus large.

Elle touche le prin­cipe même. Pour le bud­get 2020, cet article 3 va conduire à creu­ser le défi­cit de la Sécu­ri­té sociale de 5,2 mil­liards d’euros. Les « mesures gilets jaunes », celles annon­cées par Emma­nuel Macron le 10 décembre der­nier, seront ain­si prises en charge par le bud­get de la Sécu­ri­té sociale sans compensations.

Ce sera le cas non seule­ment des exo­né­ra­tions des heures sup­plé­men­taires (1,9 mil­liard d’euros de manque à gagner), de l’exonération de la prime excep­tion­nelle pla­fon­née à 1 000 euros (1,2 mil­liard d’euros), de la sup­pres­sion du for­fait social des ver­se­ments de l’intéressement et de la par­ti­ci­pa­tion pré­vu dans la loi Pacte (600 mil­lions d’euros), mais aus­si de la baisse de la CSG pour les retraites modestes (1,5 mil­liard d’euros).

Ce manque à gagner, qui fait replon­ger la Sécu­ri­té sociale dans le défi­cit, aura des consé­quences plus larges. Car comme le fait remar­quer dans une note récente l’économiste Hen­ri Ster­dy­niak, le défi­cit de la Sécu­ri­té sociale et celui de l’État ont une dif­fé­rence notable. Le second vient aug­men­ter une dette qui peut être « rou­lée », autre­ment dit son capi­tal n’est jamais rem­bour­sé, elle n’est pas « amor­tie » : on s’endette pour rem­bour­ser et ne sont effec­ti­ve­ment payés que les inté­rêts. La dette de la « Sécu », en revanche, doit être amor­tie. Non par néces­si­té, du reste, mais par déci­sion politique.

Alors que les taux sont néga­tifs et que toute dette nou­velle est, jusqu’à son renou­vel­le­ment, indo­lore pour les finances publiques (il n’y a pas de nou­velles dépenses d’intérêts), la Sécu­ri­té sociale, elle, doit réduire sa dette à marche forcée.

Cette action d’amortissement est réa­li­sée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) qui, en 2019, a rem­bour­sé 15,7 mil­liards d’euros en ponc­tion­nant d’autant les recettes de la Sécu­ri­té sociale.

Hen­ri Ster­dy­niak consi­dère donc que l’État fait por­ter à la Sécu­ri­té sociale le seul effort de désen­det­te­ment public et que, de fac­to, sans cet effort impo­sé, la Sécu­ri­té sociale affi­che­rait en 2019 un excé­dent de 11,7 mil­liards d’euros !

Or, en lui fai­sant, de sur­croît, por­ter l’effort de finan­cer ses poli­tiques éco­no­miques de baisses d’impôt, l’État ren­force la pres­sion future sur les comptes sociaux puisqu’il fau­dra amor­tir la dette contrac­tée à cette occa­sion. On doit donc logi­que­ment s’attendre à ce que la part des recettes consa­crée au désen­det­te­ment soit encore plus éle­vée. Et que, en consé­quence, les moyens don­nés aux besoins sociaux soient plus réduits.

L’article 3 du PLFSS ouvre donc la voie à un cercle vicieux qui sape les bases finan­cières à long terme de la Sécu­ri­té sociale. On peut, du reste, ima­gi­ner que lorsque revien­dra la ques­tion de la com­pé­ti­ti­vi­té – et elle revien­dra néces­sai­re­ment –, de nou­velles réduc­tions de coti­sa­tion inter­vien­dront et rédui­ront encore la capa­ci­té d’action de la Sécu­ri­té sociale puisque ces baisses ne seront plus compensées.

« Un point de rupture »

Pré­sent sur les bancs aux côtés d’Agnès Buzyn, la ministre de la san­té qui a cla­mé son atta­che­ment à ce que « les bud­gets de l’État et de la Sécu­ri­té sociale, ain­si que les lois qui les concernent, soient sépa­rés », Gérald Dar­ma­nin ne s’est pas caché d’envisager de péren­ni­ser un tel arran­ge­ment. Mal­gré ce que le dépu­té LR Jean-Pierre Door a appe­lé « une affaire triste et dra­ma­tique » et l’Insoumis Adrien Qua­ten­nens « un point de rup­ture ».

Le ministre du budget Gérald Darmanin, visé par les plaintes de deux femmes. © Reuters

 
Le ministre des comptes publics a recon­nu en creux que le débat n’était pas clos et que ce non-res­pect de la loi Veil pour­rait ne pas res­ter excep­tion­nel : « Nous aurons l’occasion de repar­ler de cette répar­ti­tion entre l’État et la Sécu­ri­té sociale après l’examen du pro­jet de loi sur les retraites et après le Brexit, après y avoir consa­cré un peu plus de temps, de tra­vail et de réflexion, et d’une manière peut-être un peu plus dépassionnée. »

Quelques minutes plus tôt, fort de son expé­rience de par­ti­ci­per à la dis­cus­sion de son 26^e PLFSS, Charles de Cour­son avait pré­ve­nu : Tout cela est donc de très mau­vaise poli­tique. Dès lors que l’on renonce à l’application de la loi de 1994, tout est permis. »

Car, comme tou­jours, les réformes du gou­ver­ne­ment Phi­lippe ont une por­tée plus large et à plus long terme qu’on ne le pense ordi­nai­re­ment. Ici, le but de ces manœuvres est clair : il s’agit de faire por­ter aux comptes sociaux le poids de l’ajustement bud­gé­taire. La Sécu­ri­té sociale devient alors une immense caisse de défai­sance des poli­tiques éco­no­miques néo­li­bé­rales du gou­ver­ne­ment : elle doit assu­rer un désen­det­te­ment ren­du dif­fi­cile par le refus de s’attaquer sérieu­se­ment aux niches fis­cales pour les entre­prises et par les baisses d’impôts massives.

Mais c’est aus­si une les­si­veuse à jus­ti­fi­ca­tion des « réformes dou­lou­reuses, mais néces­saires ». Car l’article 3 et l’amortissement de la dette étant une machine à créer des défi­cits, il fau­dra bien conti­nuer à ration­ner les moyens de l’assurance-maladie (qui, en 2020, et mal­gré la crise de l’hôpital, devra effec­tuer 4,2 mil­liards d’euros d’économies après les 4 mil­liards de 2019) et réduire les ver­se­ments de pension.

Cela tombe fort bien puisque le gou­ver­ne­ment pré­voit pré­ci­sé­ment une réforme des retraites majeure. Et la seule chose que l’on sait de cette réforme, c’est qu’elle devra per­mettre une ges­tion par les coûts de l’assurance-vieillesse grâce à un sys­tème à « coti­sa­tions défi­nies » qui assu­re­ra une sta­bi­li­té des dépenses de retraites à un niveau stable de 14 % du PIB. Autre­ment dit, au niveau d’une crois­sance éco­no­mique qui demeure anémique.

On pour­rait cepen­dant répondre qu’une fois la dette amor­tie, ce qui est pré­vue en 2025, la Sécu­ri­té sociale béné­fi­cie­ra de moyens nou­veaux pour mener ses poli­tiques sociales. Mais c’est dou­ble­ment un leurre. D’abord parce que, puisqu’on orga­nise la pénu­rie et les défi­cits, il n’est pas cer­tain que l’amortissement soit ter­mi­né à temps. Le gou­ver­ne­ment n’a ces­sé de repous­ser ce terme depuis deux ans.

Ensuite, parce que, une fois lar­ge­ment en excé­dent, la Sécu­ri­té sociale sera uti­li­sée comme « caisse de com­pen­sa­tion » du défi­cit de l’État. Concrè­te­ment, on uti­li­se­ra ses excé­dents pour amé­lio­rer le solde des admi­nis­tra­tions au sens de Maas­tricht et pou­voir conti­nuer à bais­ser les impôts sur le capi­tal et les entre­prises, mais aus­si sur les plus for­tu­nés. Le « pacte pro­duc­tif » de Bru­no Le Maire pro­met ain­si de nou­velles baisses d’impôt sur la pro­duc­tion. Ces baisses seront finan­cées par la Sécu­ri­té sociale.

Enfin, l’État pour­rait uti­li­ser ce défi­cit nou­veau non pour amé­lio­rer les pres­ta­tions, mais pour, encore une fois, réduire les coti­sa­tions et le coût du tra­vail sans le com­pen­ser. Quoi qu’il en soit, il paraît évident que désor­mais la Sécu­ri­té sociale n’est plus auto­nome, mais est pla­cée au ser­vice des choix éco­no­miques du gouvernement.

Avec cet article 3, le gou­ver­ne­ment donne donc un nou­veau coup de poi­gnard dans le dos de l’État social fran­çais. Ce qui est atta­qué direc­te­ment, c’est l’idée d’un sys­tème auto­nome pari­taire per­met­tant de trou­ver un équi­libre entre les inté­rêts du capi­tal et ceux du tra­vail pour assu­rer la redis­tri­bu­tion sociale.

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Certes, ce n’est pas nou­veau, mais l’ampleur de l’offensive et son carac­tère désor­mais ouvert est évident. En mena­çant ain­si de rayer pour l’avenir la loi Veil de 1994, le gou­ver­ne­ment brise avec une tra­di­tion fran­çaise : celle de cher­cher à trou­ver des com­pen­sa­tions a mini­ma aux réformes néo­li­bé­rales dans la sphère sociale. Désor­mais, la logique est inver­sée : la sphère sociale est pillée et ce pillage même vient jus­ti­fier les réformes.

La main­mise de l’État sur les struc­tures pari­taires se fait donc au détri­ment des poli­tiques sociales. C’est pré­ci­sé­ment l’action de l’idéologie néo­li­bé­rale : pla­cer l’État au ser­vice exclu­sif du capi­tal. Pour bais­ser la pres­sion fis­cale, on réduit les poli­tiques sociales. C’est là une poli­tique qu’Emmanuel Macron mène avec une ardeur qui n’a jamais été démentie.

Il le prouve encore avec la réforme de l’assurance-chômage où la sup­pres­sion des coti­sa­tions sala­riales conduit natu­rel­le­ment à une coges­tion État-patro­nat, avec l’État repre­nant la main pour réa­li­ser une réforme extrê­me­ment vio­lente contre les assu­rés. C’est que l’assurance-chômage n’est plus une assu­rance. C’est une pres­ta­tion sociale lais­sée à la dis­cré­tion d’un État. Avec cet article 3 du PLFSS, il en va de même désor­mais de la Sécu­ri­té sociale.

Au cours du débat à l’Assemblée, Adrien Qua­ten­nens avait résu­mé, à l’adresse du banc du gou­ver­ne­ment et de la majo­ri­té : « La méthode que vous employez est bien connue. Des cher­cheurs anglais l’ont théo­ri­sée : il s’agit de créer les condi­tions d’un trou finan­cier, pour ensuite le déplo­rer afin de jus­ti­fier d’autres poli­tiques. » Avec le PLFSS 2020, la méthode est bien en marche.

Roma­ric Godin et Manuel Jardinaud

Source : Media­part.

Denis Kess­ler, ancien vice-pré­sident du MEDEF, avouait en 2007, dans la revue Chal­lenges, cette révol­tante tra­hi­son (évi­dem­ment jamais annon­cée dans les pro­grammes électoraux) :

« Le modèle social fran­çais est le pur pro­duit du Conseil natio­nal de la Résis­tance. Un com­pro­mis entre gaul­listes et com­mu­nistes. Il est grand temps de le réfor­mer, et le gou­ver­ne­ment s’y emploie. 

Les annonces suc­ces­sives des dif­fé­rentes « réformes » par le gou­ver­ne­ment peuvent don­ner une impres­sion de patch­work, tant elles paraissent variées, d’im­por­tance inégale, et de por­tées diverses : sta­tut de la fonc­tion publique, régimes spé­ciaux de retraite, refonte de la Sécu­ri­té sociale, pari­ta­risme… À y regar­der de plus près, on constate qu’il y a une pro­fonde uni­té à ce pro­gramme ambitieux. 

La liste des « réformes » ? C’est simple, pre­nez tout ce qui a été mis en place entre 1944 et 1952, sans excep­tion. Elle est là. Il s’a­git aujourd’­hui de sor­tir de 1945, et de défaire métho­di­que­ment le pro­gramme du Conseil natio­nal de la Résistance ! » 

Source : Chal­lenges, 4 octobre 2007, « Adieu, 1945, rac­cro­chons notre pays au monde »